专题·原创 | 统筹发展和安全，推进低空经济安全治理体系与治理能力现代化

沈映春

北京航空航天大学杭州创新研究院教授

依托国家顶层战略部署，低空经济已成为我国重点布局的新兴支柱产业及培育新质生产力的重要增长极，正从“政策引导”迈入“法治护航”的新阶段。随着产业高速扩张，安全治理成为高质量发展的核心瓶颈：低空飞行具有“低慢小”的特征，叠加人机混飞、空域复杂、装备智能化迭代等因素，催生飞行运行、空域运行、公共安全、网络数据、产业链供应链等多维度复合型风险，以往主要依靠地方试点和部门政策推动的治理模式已难以适配产业快速发展的需要。对此，须坚持总体国家安全观，落实“十五五”规划纲要关于加强低空等新兴领域国家安全能力建设的部署,识别风险短板、借鉴国际经验，构建适配我国国情的低空经济现代化治理体系，为产业安全、规范、可持续发展提供支撑。

推进低空经济安全治理现代化，既要把握治理范式转型的理论逻辑，也要从产业可持续发展维度理解安全治理的时代价值。

（一）理论逻辑

统筹发展和安全是重大战略原则。安全是发展的前提，发展是安全的保障。低空经济产业迭代、场景扩容，可为风险防控、应急处置提供技术、资金与人才支撑；而守住空域、公共、网络数据及产业链安全底线，才能稳定市场预期，防止风险冲击产业发展。

低空经济军民两用特征突出、军地协同要求高，装备、空域、数据资源兼具军地属性，风险跨界交织传导，超出传统航空安全范畴。既有航空治理体系包含适航审定、运行许可等预防性制度，但面对海量、智能化、集群化飞行器的新风险，部分跨主体协同和动态监测能力仍存在短板，针对无人机集群、低空数据跨境流动等新业态的规则供给滞后，仍未完全摆脱传统有人航空管理的路径依赖。

在总体国家安全观指引下，低空安全治理须实现三大转型：由被动补救转向主动预防，由分散管控转向全生命周期、全产业链、全空域闭环治理，由政府单一管制转向多元协同共治。关键是将安全评估、风险管控嵌入空域开放、适航审定、商业运营、数据管理全流程，做到产业与安全同步谋划、同步实施——以发展促安全，依托北斗、数字孪生、人工智能提升风险防控智能化水平；以安全保发展，完善法规标准、降低企业合规负担，形成双向赋能的良性循环。

（二）时代价值

安全治理现代化既是重大政治要求，也是产业行稳致远的现实需要，其时代价值主要体现在四个方面。

一是坚守人民至上，守牢公共安全底线。低空飞行常临近居民区与重要设施，坠机、坠物风险直接威胁群众生命财产安全，电动垂直起降飞行器（eVTOL）载人商业化进一步放大事故社会影响；从严管控“黑飞”、非法航拍、违规侵入空域，是维护社会稳定的必然要求。二是稳定市场预期，赋能产业扩容提质。清晰可预期的规则是社会资本投入的基础，现代化治理形成可预期、可监管、可追溯的制度环境，支撑低空物流、城市空中通勤、低空文旅等新业态规模化落地。三是守护领空主权与数据安全。低空作业持续采集高精度地理及设施敏感信息，所采数据全链路存在泄露与境外窃取风险，只有完善数据全链条管控与涉密飞行监管，才能筑牢空防与数据安全防线。四是抢占全球竞争与规则话语权。全球主要经济体均布局低空经济，竞争已延伸至治理规则层面；立足国情构建治理与标准体系，有助于提升我国在国际民航组织等平台的话语权，推动国产装备、标准与治理模式走向国际。

构建现代化治理体系，前提是把准产业发展的现状底数、辨明交织传导的风险隐患、找准现行体系的治理能力差距，三者层层递进。

（一）产业发展现状

我国低空经济已形成较完整产业链，部分细分领域具备显著全球竞争优势。在消费级无人机领域，大疆全球市场份额长期保持70%以上，产能、技术、品类及应用规模居全球领先地位。工业级无人机在电力巡检、农林植保、测绘安防等场景实现规模化落地，“大疆机场”等无人值守系统已在国内电网规模化部署，应用场景覆盖广度居行业领先。eVTOL领域涌现出峰飞航空等代表性企业，部分机型进入全球第一梯队，载人试飞、适航取证与商业化试点稳步开展。大中型无人机持续打破国外技术垄断，整机、航电等核心装备国产化率稳步提高。

政策体系持续完善，形成国家顶层统筹、地方先行试点的双向发力格局。相关行政法规与空域技术规范文件，如2024年1月施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、2023年12月发布的《国家空域基础分类方法》等，均确立了无人驾驶航空器飞行管理基本规则，并为空域划设、分类管理提供技术依据。2025年12月修订、2026年7月施行的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》），进一步完善了低空相关活动的法律依据。空域条款明确空域划设兼顾低空经济发展需求，支撑低空空域分类分级管理；飞行监管方面新增无人驾驶航空器差异化适航、产品唯一识别码、管制空域划定等制度；事故处置与责任划分方面完善了航空器第三人损害赔偿规则，明确运营人责任。《民用航空法》相关条款与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》形成了上位法与行政法规配套衔接的低空法治框架。北斗高精度导航、低空监视雷达、广播式自动相关监视（ADS-B）、光电探测等感知设施规模化部署。国家层面统筹协调持续强化，国家发展改革委设立低空经济发展司、中国民航局设立低空安全司，与中央空管办等协同发力，初步形成了跨部门、跨层级、跨区域的统筹协调机制。总体来看，我国已构建起“法律—行政法规—部门规章与标准”相衔接的低空安全治理制度框架，《民用无人驾驶航空器系统安全要求》（GB 42590—2023）为代表的强制性国家标准陆续落地，健全了无人机安全技术规范体系，为低空安全监管、产品准入和运行管控提供刚性技术支撑，助力防范低空安全风险、促进低空经济规范有序发展。

（二）多维复合型安全风险

低空经济各类风险相互交织、叠加传导，形成系统性安全隐患，主要体现在以下五个方面。

一是飞行器物理故障风险。飞控系统、动力电池、通信链路、导航模块是航空器安全运行的核心环节，电池热失控、软件缺陷、硬件失效等本体故障，极易引发失控、相撞、坠落事故。eVTOL商业化应用时间较短，缺乏在复杂气象条件下飞行稳定性、长期服役可靠性的实测数据，技术成熟度与商业化快速推进节奏尚不完全匹配。在城市峡谷等复杂空域环境，集群避撞、冲突探测、路径规划算法的稳定性，仍需在真实场景持续验证。

二是空域运行冲突风险。空域动态划设、跨域协同审批机制尚不完善，难以适配海量、高频、跨区域飞行需求；有人机与无人机混飞、军民航任务交叉，飞行冲突风险持续上升。城市楼宇、山地地貌形成监管盲区，通信导航监视设施覆盖不均，部分区域存在“看不见、管不住、叫不应”问题，“黑飞”、违规闯入禁限飞区等现象仍有发生。

三是违法滥用与公共安全风险。飞行器改装门槛低、隐蔽性强，易被不法主体用于偷拍窃密、违禁品投送、重点区域袭扰，干扰民航起降、闯入安保区域的案例时有发生。飞行器失控坠落直接威胁地面的人身财产安全；非法航拍、违规测绘，会造成隐私泄露与地理信息滥用。低空目标“低慢小”特征突出，现有探测设施受地形遮挡制约，识别难度大；无线电反制、网捕处置等手段的使用权限与程序受到严格控制，一般单位多只能做到“发现、报警、等待处置”。据央广网报道，2024年9月11日晚，天津滨海国际机场因无人机扰航致航班起降临时受阻、多架次延误备降，次日清晨恢复正常，这一事件凸显了低空异常目标预警与快速处置机制衔接不畅。整体来看，复杂场景下低空探测识别、协同处置能力仍存在不足。

四是网络攻击与数据安全风险。通信链路劫持、导航信号欺骗、云端平台遭受网络攻击，可直接造成飞行器失控、集群失管。低空作业持续采集空域影像、地理位置、国土地形、设施分布等敏感数据，在防护不足的条件下，数据采集、传输、存储、出境全链路存在泄露、篡改、被窃取风险。伴随低空系统与智慧城市、数字政务深度融合，数据安全风险具备跨系统、跨区域传导特征。

五是产业链供应链安全风险。低空装备高度依赖高端芯片、传感器、电池、复合材料、飞控算法等核心技术，部分核心部件自主保障能力仍有待提升，受外部技术管制、供应波动影响，供应链存在断供风险。产业链上下游标准不统一，系统接口、数据格式互不兼容，制约低空智联网一体化建设；全球专利布局竞争加剧，知识产权纠纷增多，产业链整体韧性有待加强。

（三）基于风险图谱的治理能力差距

上述风险共同勾勒出低空安全的风险图谱。风险能否得到有效防控，最终取决于治理体系的响应能力。从现状看，我国治理体系在风险预警、应对处置等方面仍有待完善，与低空产业快速发展的需求尚不能完全适配，治理能力差距集中体现在以下五个方面。

一是法规标准的动态迭代机制尚不健全，制度出台节奏滞后于业态创新。针对低空新业态的法规标准常态化评估与动态更新机制有待完善，新业态实践成果向上转化为国家层面制度规范的传导路径不够通畅；国家、行业、地方三级标准统筹衔接不足，容易陷入标准“缺位—追赶—再缺位”的循环，造成一线监管缺少统一明确的执法依据，难以持续适配快速演进的产业实践。这一差距突出表现为eVTOL载人商业运营许可条件、运行规范、事故责任划分等细则配套规则供给滞后于适航审定进度。如亿航EH216-S已完成适航取证并投入商业运营，但适航取证与常态化运营“有规可依”之间存在时间差，运营商面临规则预期不确定的挑战。同时，《民航数据管理办法（试行）》虽已建立民航数据分类分级保护框架，但低空飞行采集的地理影像、设施分布等敏感数据的定级标准、跨境流动管控、企业合规操作指引尚不具体，企业难以将原则性要求转化为可操作的内部管控流程。

二是空域协同治理的体制机制适配性存在短板。军地空域调度、跨区域飞行监管的常态化联动制度尚未固化，空域动态管理配套操作细则有待落地；跨部门、跨区域的数据共享机制尚不健全，飞行审批互认机制不畅，传统“一事一议”的管控模式难以适配海量、高频、跨域飞行的现实需要。实践中，起降点建设标准、飞行申报流程、管控尺度存在地区差异，同一企业跨城市运营面临差异化造价与审批要求，重复开展合规工作，削弱了全国统一规则体系效能；空域管理、实名登记、运行识别、无线电管理分属不同主管部门，飞行计划流转、异常事件处置的跨部门协同流程尚未彻底打通，基层执法存在多头对接、响应偏慢等问题。常态化风险研判和应急处置协同机制仍处于培育阶段，尚未形成一体化的空域闭环治理格局。

三是智慧监管底座建设滞后于装备技术的演进节奏。面向城市峡谷、山地等复杂环境的低空感知网络布局仍有待完善，侦测识别能力跟不上飞行器快速增长以及目标隐蔽化的发展趋势；现有监管平台仍偏重事前报备与资质审核，风险研判、实时预警、事中动态干预、事后溯源取证的数字化管控能力建设不足，尚未形成覆盖飞行器全生命周期的数字化监管闭环，技术监管底座难以有效对冲技术与网络数据层面的潜在风险。

四是全链条监管仍有薄弱环节，产业治理引导工具不足。从市场准入、从业人员资质管控到事故溯源追责、责任保险、应急处置的全流程监管链条仍存在薄弱环节。针对海量分散的市场主体尤其是中小微企业，压实企业安全主体责任的抓手有限，信用监管、惩戒震慑、强制保险等手段运用尚不充分。同时，尚未建立关键装备供应链动态监测机制，在行业通用技术接口、数据协议统筹、产业链知识产权保护等领域的治理引导缺位，不利于夯实产业链供应链安全底座。

五是复合型人才储备不足，社会化共治的基础尚未筑牢。低空领域兼具航空、空管、网络安全与合规管理的复合型专业人才供给滞后于产业扩张速度；行业安全科普、面向公众的风险沟通机制建设滞后，企业自律、行业自治、社会监督的协同不够充分，多元主体共同应对低空风险的合力有待进一步凝聚。

在立足我国基本国情的同时，系统梳理典型国家的治理模式与共性趋势，有助于为中国特色低空经济安全治理路径提供有益借鉴。

（一）典型国家和地区治理模式

美国的治理模式为风险分级、规则驱动。以小型无人机运行规则（Part 107）确立操作员认证、视距内运行、高度与速度限制等事前准入要求；航空承运人运行合格审定（Part 135）适用于无人机商业载客载货等运营，须取得运行合格证。两项规则均包含明确的事前准入和持续运行要求。符合条件的小型无人机可在非管制空域按规定运行；进入B、C、D、E类管制空域需通过LAANC等渠道另获授权，并须遵守临时飞行限制等规定。美国联邦航空管理局（FAA）牵头推进无人机交通管理（UTM）体系建设，与NASA等机构合作开展技术研究，分阶段探索低空飞行信息服务和协同管理机制。美国模式总体特点是规则体系层级清晰、按风险分级适配，商业应用活跃；同时联邦与州层面规则并存，且各州存在差异，企业跨区域运营需逐层合规。

欧盟的治理模式为统一框架、成员国落地，形成“欧盟层面定规则、成员国层面抓执行”的双层结构。欧洲航空安全局（EASA）负责制定统一的无人机法规与技术标准，欧盟委员会通过实施条例设定细则，确保27个成员国的规则一致、市场互通；空域划设、U-space服务提供者的指定与监督、日常执法，由各成员国指定的民航主管当局（通常是各国民航局）负责。由EASA制定统一的无人机法规（2019/947、2019/945等），按“开放类、特定类、认证类”三档实施基于风险的分级管理。在成员国指定的U-space空域内，强制提供网络识别、地理感知、无人机飞行授权和交通信息四项服务。这里的“地理感知”是向操作员提供空域限制信息的告知服务，并不等同于强制性电子围栏。欧盟模式特点是跨国规则一致性强，单一市场内无人机产品与服务可自由流通；安全底线清晰，以风险分级避免“过度监管扼杀创新”。这一设计的核心逻辑是“统一标准、分级落地”——安全底线在欧盟层面统一锁定，具体执行弹性留给了成员国。其优点是强调了一致性与安全性，但规则体系复杂，合规要求随场景细化，中小企业进入门槛相对较高。

日韩的管控模式为审慎准入、精细。日本按风险将飞行场景划分为四个等级，高风险场景实行多重审批、审慎开放；韩国建设国家级无人机管控系统，划定飞行走廊，要求商用飞行器接入监管平台，并配套保险与信用惩戒。两国的管控模式在精细化和场景化上有参考价值，但其空域规模与产业体量与我国差异较大，模式不可简单移植。

（二）国际治理共性趋势与经验启示

从上述比较可提炼出国际治理的三点共性：一是标准化与分级分类成为普遍做法，普遍按航空器风险等级与运行场景差异化设定准入和管控要求；二是数字化运行服务加速建设，UTM/U-space、远程识别、动态空域信息服务等成为基础设施；三是全链条治理框架基本成形，覆盖事前准入、事中监测、事后追责全流程。

结合我国空域结构复杂、军民交织、区域差异大、产业规模大的基本国情，四点启示：一是准入与空域授权宜按风险分层设计。借鉴美欧按航空器类别和运行风险分档管理的经验，避免“一刀切”，也避免把规则简化为单纯“先放开”或“严准入”；二是统一的数字化运行服务体系是规模化的前提。远程识别、飞行授权、交通信息等基础服务需国家层面统一建设，防止各地重复建设、标准互不兼容；三是统一规则框架下的央地分工不可或缺。参考EASA与成员国的职责划分，国家定底线标准，地方在空域划设和执法落地上有适配空间，兼顾统一性与灵活性；四是以场景试点和监管沙盒平衡创新与安全——在载人运营、集群飞行等新业态上，通过限定区域的试点积累运行数据和规则经验，再迭代升级制度供给。

国际管控模式各有其适配条件，我国应立足自身产业规模、空域体制与治理体系，吸收分级分类、数字监管、央地协同等共性经验，探索兼具安全性与适配性的治理路径。

针对前述短板，须构建系统完备、科学规范、运行有效的现代化治理框架，以制度之“管”夯实安全根基、以发展之“放”释放万亿级赛道潜力，具体可从以下五个方面着力。

一是健全层级化法规标准体系。立法坚持急用先行，推动《空域管理条例》等立法进程，及时修订完善《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》配套制度，补齐空域分级、飞行审批、事故追责等紧迫规则；待条件成熟后，再将《低空经济促进法》纳入立法规划。对标由市场监管总局等部门印发的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，优先制定起降点、物流航线、数据分级等跨区域通用标准；赋予粤港澳大湾区、长三角示范区标准互认试点权限，成熟一项、推广一项，逐步解决各地标准不一、互不衔接的问题。

二是深化空域改革，构建跨部门协同治理格局。持续优化空域分级分类管控，细化各类空域与禁限飞区划定标准，依据飞行场景、机型与风险实施差异化管理，简化低风险飞行审批，推行一站式线上报备。建立军民航、应急与通用飞行空域动态切换机制，统筹战备安全、公共安全与产业发展。依托部际联席会议厘清部门权责，健全信息共享、联合研判与执法机制；推动各大示范区统一监管标准、打破数据壁垒。构建政府监管、企业自律、行业服务、第三方评估、公众监督的多元治理格局，完善信用分级监管与奖惩制度。

三是强化科技赋能，分步打造智慧监管底座。感知网络按照利旧建新原则，统筹整合气象雷达、视频监控、5G-A基站等设施，执行全国统一技术规范、统一数据接口标准。升级全国一体化低空监管服务平台，打通国家、省、市、企业四级数据接口，构建“以数管空、以智赋能、闭环管控”的智慧监管新模式。聚焦导航反欺骗、通信链路加密、智能反制拦截、应急迫降、故障智能诊断等关键技术，提升安全防控装备国产化水平。

四是构建全生命周期闭环风险管控。实施依法分类适航管理与基于场景风险的运行许可监管，做到放管结合。载人飞行、危货运输、人口密集区飞行严格准入、全程管控；低空巡检、农林植保等在适飞空域内开展常规作业可依规简化部分审批；严格压实企业安全主体责任，建立健全跨部门联合应急处置、事故调查、溯源追责机制；违规惩戒接入全国信用平台，实现一处违法、全域受限。

五是夯实产业生态，统筹产业自主与对外开放。围绕核心零部件短板，由链主企业牵头组建创新联合体，通过后补助政策等方式降低资金投入风险。支持高校、职业院校开设低空经济、低空安全管理等交叉学科，完善复合型人才培养体系。鼓励企业参与国际民航组织适航规则制定，同步建立数据出境安全评估快速通道，统筹产业出海与数据安全双向管控。